OPINIE: Hotărârea Curţii Constituţionale şi STATUL de DREPT
Am considerat că ar putea fi utilă prezentarea succintă a unor elemente de drept constituţional, precum statul de drept şi răspunderea guvernului, în condiţiile în care hotărârea CC se bazează în mare parte pe aceste concepte. Articolul comentează şi principalele argumente pe care Curtea le aduce în susţinerea aprecierilor sale. Limitându-se la această perspectivă, articolul nu abordează aspecte procesuale cum ar fi modalitatea în care s-au operat amendamentele jurisdicţionale care au permis CC să examineze constituţionalitatea decretelor respective; felul în care s-au modificat, pe ultima sută de metri, temeiul şi obiectul sesizării; sau suspiciunile privind posibila lipsă de imparţialitate a judecătorului raportor, dată fiind posibila sa implicare în pregătirea respectivelor sesizări. Totuşi, ar fi de menţionat că aceste chestiuni procesuale în sine ridică serioase semne de întrebare privind echitatea hotărârii CC.
“Statul de drept”
În teoria dreptului constituţional comparat, statul de drept reprezintă un concept fundamental şi un element cheie al democraţiilor constituţionale. Noţiunea de “stat de drept”, deşi este universal recunoscută – prin instrumente ONU, CoE, UE şi OSCE (enumerate în textul hotărârii CC) – ca o valoare comună şi un principiu fundamental al societăţilor democratice, comportă valenţe distincte în diferite tradiţii juridice. Astfel, între conceptul anglo-american de “rule of law”, cel german de “Rechstaat” şi cel francez de “état de droit” există considerabile nuanţe definitorii distinctive.
Totodată, există o serie de caracteristici centrale ale noţiunii de “stat de drept” care se regăsesc în orice jurisdicţie şi în orice accepţiune a acestui concept. Astfel, statul de drept presupune, ca un minim ireductibil, o guvernare prinlege; separarea puterilor în stat; precum și previzibilitatea juridică (legal predictability).[1] Ultimul element, previzibilitatea juridică,[2]se cere subliniat aici, dearece reprezintă o garanție cheie împotriva ingerințelor arbitrare are puterii publice (putere care se exercită prin diferitele instituții ale statului, inclusiv curți, inclusiv constituționale). Asigurarea securității juridice și interzicerea arbitrariului se regăsesc și printre elementele cheie ale ”statului de drept” în definiția Comisiei de la Veneția.[3] În fine, dreptul constituțional comparat subliniază că noțiunea de “stat de drept” – și, la un nivel mai înalt de abstracție juridică, conceptul de “constituţionalism” – dincolo de anumite diferențe conceptuale, este inspirată de acelaţi scop, atât în tradiţiile britanice, americane cât şi în cele continental-europene, şi anume: asigurarea unor principii şi a unor aranjamente instituţionale, menite să restricţioneze puterea arbitrara a statului.[4]
Relaţiile Legislativ-Executiv şi răspunderea Guvernului
Constituţiile moderne consacră principiul răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului. Legitimarea tradițională a guvernării reprezentative se bazează pe premisa că organul legislativ, ca organ reprezentativ suprem al poporului, are legitimitatea de a contra-balansa executivul. Acest aranjament instituțional este deosebit de relevant în regimurile parlamentare, cum este și cel din R.Moldova. În regimurile parlamentare, organele legislative exercită controlul asupra executivului prin adoptarea legilor care circumscriu atribuțiile acestuia, precum și printr-o serie de instrumente specifice cum sînt interpelările, adoptarea bugetului și, deosebit de important, prin exprimarea votului de ne-încredere. Prerogativă exclusivă a Parlamentului, mecanismul de exprimare a neîncrederii guvernului (“moţiunea de cenzură”), derivă din faptul că legislativul întruchipează, în formă instituţională, chintesenţa guvernării reprezentative, fiind depozitarul suveran al voinței poporului. Niciun alt organ statal nu are legitimitatea democratică ce i-ar permite demiterea guvernului.
În acest context, aprecierea CC precum că “menţinerea în funcţia de prim-ministru a unei persoane care a condus un Guvern înlăturat de la actul de guvernare pentru suspiciuni de acte de corupţie prejudiciază iremediabil funcţia de control a Parlamentului în calitatea sa de organ suprem al puterii de stat” (par. 92, 110) – înaintată fără sprijin argumentativ – nu rezistă criticii. Funcţia de control a Parlamentului, în respectiva situație, se putea exercita foarte bine, și simplu, prin votul asupra (noii) componențe a guvernului. În caz că Parlamentul în continuare ar fi considerat că Guvernul nu merită încrederea sa, atunci Parlamentul pur ţi simplu nu i-ar fi votat investirea, astfel exercitîndu-și plenar funcția de control, fără imixtiunea vreunei alte instituții sau autorități.
Prin hotărîrea din 22 aprilie 2013, CC s-a implicat direct în relațiile legislativ – executiv, hotărînd efectiv soarta unui candidat (re-înaintat, dupădemisia guvernului în baza votului de neîncredere) la postul de prim-ministru. Dincolo de faptul căreprezintă o imixtiune în relațiile Parlament-Guvern, nejustificată din punctul de vedere al separării puterilor în stat, hotărîrea Curții surprinde și prin argumentarea sa, bazată pe suspiciunile privind acte de corupție, supiciuni ce au stat la baza demiterii Guvernului.
“Dubii” şi “suspiciuni” vs. fapte probate
CC recunoaşte expres că nu operează decât cu “dubii” şi “suspiciuni” şi, totuşi, în baza doar a acestor elemente, care sunt prin definiţie incerte şi neconcludente, Curtea nu ezită să adopte aprecieri decisive, tranşante şi fără drept de apel, aşa ca: “numirea/menţinerea în funcţii de conducere a unor persoane asupra cărora planează dubii privind integritatea reprezintă o sfidare a statului de drept” (par. 68); sau “este contrarăprincipiilor statului de drept numirea în funcţii de conducere a persoanelor asupra cărora planează dubii de integritate sau care au fost demise pentru motive de corupţie” (par. 76).
În motivarea acestor afirmații, Curtea Constituțională, pe lîngă trimiterile succinte și neelaborate la conceptul de ”stat de drept”, invocă și practica unor state europene. Totuși, experiența statelor nominalizate – Franța, Germania, Ungaria – deși interesantă și informativă,reprezintă practica unor state cu o democrație consolidată (spre deosebire de R. Moldova). Curtea Constituțională este vădit selectivăîn invocarea exemplelor de practici în astfel de situații, dat fiind că se cunosc exemple notorii din statele din imediata vecinătate ale R. Moldova, cu instituții statale și un nivel de dezvoltare mai apropiate Republicii Moldova (constituind, deci, exemple mai relevante), și care nuau dus la demisionări. Astfel, practica altor state, invocată de Curte, este selectivă, doar parțial relevantă, şi în final ne-concludentă. Un rol important în motivarea hotărârii CC îl are “poziţia Comisiei Europene în privinţa unor situaţii similare din Romania”, în special argumentul că “Este esenţial pentru credibilitatea unui guvern ca persoanele care îndeplinesc funcţii ministeriale să se bucure de încrederea publicului, de exemplu prin prezentarea demisiei atunci când există împotriva lor un raport […] în materie de integritate”. Inexplicabil, însă, Curtea nu reţine că Comisia Europeană se refera la situaţiile în care lipsa integrităţii este nu doar suspectată, ci constatată printr-un raport al Agenţiei Naţionale pentru Integritate, raport care se adoptă în rezultatul unei proceduri în care persoana supusă evaluării beneficiază de importante garanţii procesuale[5] (şi chiar şi în cazurile de constatare a incompatibilității printr-un raport al ANI, prin folosirea sintagmei “de exemplu” în raportul citat mai sus, Comisia Europeană sugerează în mod implicit că demisia ar fi doar unul din posibilele remedii pentru respectivele situaţii, şi nu soluţia unică şi imperativă). Prin urmare, argumentul legat de poziţia Comisiei Europene este de asemenea neconcludent, iar raţionamentul a contrario pe care CC îl trage în baza acestuia, afirmând că “este contrară principiilor statului de drept numirea în funcţii de conducere a persoanelor asupra cărora planează dubii de integritate sau care au fost demise pentru motive de corupţie” (par. 76), neavând sprijin argumentativ efectiv, rămâne tendenţios şi neconvingător. Mai grav, în par. 90 al hotărârii sale, CC citează în mod eronat “constatările Comisiei Europene”, atunci când afirmă că, potrivit lor, “este esenţial pentru credibilitatea unui Guvern ca persoanele care îndeplinesc funcţii ministeriale să se bucure de încrederea publicului, de exemplu prin prezentarea demisiei atunci când există împotriva lor suspiciuni în materie de integritate”. Reamintim că Comisia Europeană, în constatările sale, nu operează cu simple *suspiciuni*, ci se referă la fapte confirmate prin “rapoarte” privind integritatea persoanei, care rapoarte reprezintă documente constatatoare finale adoptate prin proceduri ce conferă persoanei supuse evaluării importante garanții procesuale.
Prin urmare, aprecierile CC precum că “un Prim-ministru care a tolerat în componenţa Guvernului miniştri suspectaţi de corupţie, în privinţa cărora a fost iniţiată urmărirea penală, manifestăo sfidare a principiilor statului de drept şi denotă o lipsă evidentă de integritate, devenind în acest mod incompatibil cu funcţia deţinută” şi că “desemnarea unei astfel de persoane pentru funcţia de prim-ministru este contrară principiilor statului de drept”, sunt lipsite de temei juridic. Mai mult ca atât, aceste aprecieri în sine aduc atingere statului de drept, din moment ce denotă un proces decizional bazat pe simple suspiciuni şi dubii ne-probate, şi respectiv un raţionament în mare parte arbitrar.
“Dubiile” şi “suspiciunile” în context moldovenesc
În contextul specific al democrației de tranziţie din R. Moldova, dubiile şi suspiciunile trebuie evaluate cu deosebită circumspecție. Până şi CEDO, care în general manifestă multă reţinere în astfel de aprecieri, a constat într-o serie de hotărâri (pe cauzele Şarban, Becciev, Muşuc ş.a., enumerate şi în hotărârea CC (par. 115)) că în R. Moldova, instituţiile mass-media, organele de urmările penală şi chiar şi justiţia (!) pot fi manipulate în scopuri de răfuială pe motive politice sau economice. Faptul că, CC nu ezită să adopte hotărâri pe baza unor simple dubii şi suspiciuni (pentru moment, concretizate, parţial, doar în instrumentarea unor dosare penale, aflate în procedură), în condiţiile în care până și judecătorii de la Strasbourg constată că în R. Moldova chiar şi hotărârile judiciare finale şi irevocabile pot fi manipulate, sfidează raţionamentul juridic şi denotă un proces decizional cel puţin arbitrar.
Totodată, faptul că CC “îşi rezervă” – unii ar spune, îşi arogă – “dreptul de a examina în ultimă instanţă şi cu mare atenţie toate actele date în competenţa sa prin art. 135 din Constituţie, ce vizează înlăturarea din/numirea în funcţii publice a persoanelor suspectate de acte de corupţie”, în condițiile în care Curtea este gata să pronunțe hotărîri bazate pe simple suspiciuni, amplifică și mai mult incertitudinea şi imprevizibilitatea “examinării” sale, transformând CC dintr-un garant al statului de drept, din contra, într-un factor de arbitrar.
Concluzii
Imperativul combaterii corupţiei e unul deosebit de important, dar care nu trebuie să se transforme într-o vânătoare de vrăjitoare. De combaterea corupţiei trebuie să se ocupe organele de drept abilitate cu această funcție, în strictă conformitate cu prevederile legislației procesual penale, prin tragerea la răspundere a persoanelor, vinovăția cărora este probată dincolode orice dubii și supiciuni. În lupta cu flagelul corupției poate fi inclusă și o agenție privind integritatea, eventual modelată după modelul român, și care să fie ea însăși, în primul rînd, integră. Dubiile și suspiciunile pot servi la măsurarea unor indici privind percepția corupției, de pildă în sondaje efectuate de ONG-uri ca Transparency International – dar, atâta timp cât rămân ne-probate, suspiciunile nu trebuie să constituie temei pentru hotărîri judiciare.
Prin hotărîrea din 22 aprilie 2013, CC a efectuat o imixtiune neinspirată și nejustificată în relaţiile Parlament-Guvern. Parlamentul putea să-și exercite funcția de control asupra executivului în mod tradițional, prin acordarea sau neacordarea (iar în caz de acordare, ulterior, prin posibila retragere a) încrederii guvernului, prin votul majorității deputaților. Relațiile Parlament-Guvern, în reglementarea textului Constituției R. Moldova, asigură posibilitatea exercitării controlului legislativului asupra executivului, fără a fi necesarăimplicarea CC.
Deşi se declarămotivată de principiile statului de drept, CC, bazându-şi hotărârea pe simple suspiciuni şi dubii ne-probate, de fapt s-a transformat într-un factor de arbitrar și incertitudine. Adoptarea hotărîrilor de importanță majoră, pe baza unor simple suspiciuni, temeinicia cărora în contextul specific moldovenesc este deosebit de dubioasă, compromite previzibilitatea juridică și subminează statul de drept.
În loc de Post Scriptum
În paragraful 78 al hotărârii sale, CC prezintă conceptul de moțiune de cenzură constructivă, în care inițiatorii moţiunii trebuie să propună șefului statului un anumit candidat pe care îl doresc numit șef al Guvernului, în locul celui demis. Această instituție, moțiunea de cenzurăconstructivă, merită a fi reținută. Ea reprezintă un procedeu stabilizator deoarece previne situațiile în care fracțiunile parlamentare demit guvernul pur și simplu fiindcă nu le place activitatea acestuia. Prin moțiunea de cenzură constructivă, fracțiunile parlamentare (inclusiv de opoziție) trebuie totodată să convină asupra viitorului candidat la postul de prim-ministru, ceea ce reprezintă o sarcină mai dificilă, deoarece obligă fracțiunile de stînga și de dreapta nu doar să voteze împotriva guvernului în exercițiu, ci și săconvina efectiv asupra viitorului guvern. Moţiunea de cenzură constructivă, prezentă în cadrul normativ constituțional al Spaniei, Germaniei, Belgiei, Poloniei, Ungariei, Israeluluiș.a., și-a demonstrat nu o dată eficiența în stabilizarea guvernelor. De exemplu, în Germania, anume acestei proceduri i se atribuie, în mare parte, stabilitatea guvernamentală, care s-a concretizat într-o durată medie de aproape 4 ani pentru mandatul fiecărui Cancelar și a guvernului acestuia, în perioada post-belică.[6] În eventualitatea unei ulterioare amendări a Constituției R. Moldova, s-ar putea lua în considerare introducerea mecanismului de moțiune de cenzură constructivă și în R. Moldova. [LR, aprilie 2013]
[1] A se vedea, de pildă, Michel Rosenfeld, The rule of Law and The Legitimacy of Constitutional Democracy.
[2] În treacăt, putem menționa că, în contextul specific al jurisprudenței CEDO, ”previzibilitatea juridică” se regăsește în corelativul ”securității juridice”, sau ”siguranței rapoartelor juridice”(legal certainty).
[3] Raportul Comisiei de la Veneția privind statul de drept, CDL-AD(2011)003rev, din 4 aprilie 2011, par. 41.
[4] A se vedea, Giovanni Sartori, Constitutionalism: A Preliminary Discussion.
[5] Inclusiv dreptul de a fi informat în prealabil, dreptul de a fi asistat de avocat și de a prezenta probe și explicații, dreptul de a fi asistat de un expert asistent, dreptul de a contesta raportul în instanța de contencios administrativ ș.a.. A se vedea Legea României nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate.
[6] A se vedea Bruce A. Ackerman, The New Separation of Powers.
