Motivarea Curții Constituționale cu privire la declararea neconstituționalității modificărilor operate la componența numerică și nominală a Biroului permanent al Parlamentului
Marți, 27 iulie 2021, Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 21 pentru controlul constituționalității Hotărârii Parlamentului nr. 219 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea Hotărârii Parlamentului nr. 149 din 29 noiembrie 2019 privind componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului.
Mai exact, Curtea Constituțională (CC) a declarat neconstituțională hotărârea adoptată de deputații PSRM-ȘOR, pe durata mandatului Parlamentului de Legislatura a X-a, prin care aceștia au exclus din componența numerică a Biroului permanent al Parlamentului membrii din oficiu – președintele și vicepreședinții Legislativului.
Decizia motivată a Curții Constituționale:
Circumstanțele cauzei
La originea cauzei se află sesizarea depusă de dl Dinu Plîngău și dna Maria Ciobanu, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.
Autorii sesizării i-au solicitat Curții să verifice constituționalitatea Hotărârii Parlamentului nr. 219 din 3 decembrie 2020, considerând că aceasta a fost adoptată cu încălcarea procedurilor de legiferare, și anume: (a) că nu a fost respectat dreptul deputaților de a cunoaște conținutul proiectului actului legislativ până la examinarea și adoptarea acestuia de către Parlament și (b) că deputații au fost lipsiți de posibilitatea de a prezenta propuneri, de a adresa întrebări și de a lua cuvântul cu privire la proiectul de hotărâre.
Analiza Curții
Curtea a notat că competența sa de a verifica constituționalitatea actelor Parlamentului, sub aspectul respectării procedurilor de legiferare, a fost dezvoltată în Hotărârea nr. 14 din 27 aprilie 2021. Astfel, în Hotărârea citată, Curtea a reținut că poate verifica constituționalitatea unei legi sub aspect procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat vreun element esențial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituție sau care poate fi dedus în mod clar dintr-un principiu constituțional.
Cu privire la pretinsa restricționare a exercițiului dreptului deputaților de a prezenta propuneri, de a adresa întrebări și de a lua cuvântul cu privire la proiectul de hotărâre, Curtea a trebuit să examineze mai întâi dacă este incident dreptul lor de a cunoaște conținutul proiectului de hotărâre a Parlamentului.
Analizând dacă dreptul deputaților de a cunoaște conținutul proiectului actului legislativ până la examinarea și adoptarea acestuia de către Parlament reprezintă „un element esențial al procesului de legiferare”, în sensul Hotărârii nr. 14 din 27 aprilie 2021, Curtea a reținut că garanțiile articolului 73 din Constituție nu se limitează doar la dreptul deputaților de a propune proiecte de legi spre examinare și adoptare. În jurisprudența sa, Curtea a interpretat domeniul de aplicare al acestui articol și a stabilit că dreptul la inițiativă legislativă cuprinde și alte aspecte ale procedurii parlamentare, care le permit deputaților să legifereze. De exemplu, Curtea a reținut că dreptul de a depune amendamente și dreptul deputaţilor de a prezenta propuneri la conceptul proiectului de lege pentru examinare în prima lectură sunt garantate de articolul 73 din Constituție, deoarece urmăresc realizarea aceluiaşi scop – legiferarea, ca şi dreptul la iniţiativă legislativă.
Sub acest aspect, Curtea a notat că, în general, comunicarea proiectelor de legi și a proiectelor de hotărâri ale Parlamentului către deputați reprezintă o etapă prin care se inițiază procedurile parlamentare de legiferare. Aducerea la cunoștința deputaților a proiectului de hotărâre a Parlamentului, până la etapa examinării și a votării acestuia, le oferă posibilitatea de a-și formula o opinie despre chestiunea supusă examinării. Fără comunicarea actelor în discuție, realizarea celorlalte drepturi ale deputaţilor, garantate de articolul 73 din Constituție, ar deveni iluzorie. Așadar, Curtea a considerat că dreptul deputaților de a cunoaște conținutul proiectului de hotărâre a Parlamentului până la etapa examinării și votării acestuia reprezintă un element inerent al dreptului la inițiativă legislativă.
Totodată, Curtea a reținut că soluția sa cu privire la constituționalitatea restricționării accesului deputaților la conținutul proiectului de hotărâre a Parlamentului va avea efecte și pentru problema pretinsei încălcări a dreptului deputaților de a desemna un membru al Biroului permanent al Parlamentului din partea fracțiunii parlamentare, garantat de articolul 73 din Constituție.
Curtea a reținut că un element esențial al procedurii de legiferare este ca aceasta să fie desfășurată transparent – atât la etapa de întocmire și de consultare a proiectelor de acte, cât și la etapa dezbaterilor parlamentare –astfel încât persoanele interesate să aibă acces la inițiativele legislative și să poată comunica opinia lor asupra actelor în discuție. Scopul desfășurării procedurii parlamentare într-un mod transparent urmărește să le asigure cetățenilor posibilitatea de a monitoriza realizarea competenței de legiferare acordată legislatorului la alegeri, prin vot. Curtea reține că limitarea posibilității de a avea acces la inițiativele legislative și de a putea comunica opinia asupra actelor în discuție poate fi făcută doar pe baza unor motive convingătoare.
Pentru că Constituția le garantează persoanelor interesate accesul la inițiativele legislative supuse consultărilor în cadrul procedurilor de legiferare și posibilitatea comunicării opiniei asupra actelor în discuție, Curtea reține că acest raționament se aplică a fortiori în cazul deputaților. Cei din urmă trebuie să aibă acces la materialele pregătitoare ale actelor legislative din simplul motiv că legiferarea reprezintă prerogativa de bază care le-a fost delegată de către cetățeni la alegeri, prin vot. Curtea consideră că, fără a avea acces la inițiativele legislative supuse examinării, deputații nu ar putea să-și formeze o opinie despre subiectul supus examinării și, respectiv, să-și exercite celelalte drepturi, garantate de articolul 73 din Constituție (e.g. dreptul de a prezenta propuneri la conceptul proiectului, dreptul de a depune amendamente etc.).
Pe de altă parte, în baza principiului autonomiei parlamentare, Parlamentul deține o marjă discreționară la stabilirea modului de întocmire și de comunicare a proiectelor de legi sau de hotărâri ale Parlamentului către deputați. Legea fundamentală nu stabileşte un termen pentru comunicarea actelor în discuţie. În același timp, pentru asigurarea posibilității deputaților de a cunoaște conținutul proiectelor de legi sau de hotărâri ale Parlamentului, parlamentarilor trebuie să li se acorde o perioadă de timp rezonabilă pentru analiza acestora și, respectiv, pentru formarea unei opinii despre subiectul supus examinării.
Examinând sesizarea, Curtea a observat că proiectul hotărârii contestate avea ca obiect modificarea componenței numerice și nominale a Biroului permanent al Parlamentului. Potrivit Regulamentului Parlamentului, Biroul permanent este organul de lucru al legislativului și se formează, având în vedere reprezentarea proporţională a fracţiunilor în Parlament. Componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent se stabileşte printr-o hotărâre a Parlamentului, la propunerea fracţiunilor parlamentare [a se vedea articolul 12 alin. (1) din Regulamentul Parlamentului].
Deși Constituția nu conține prevederi referitoare la modul de formare a Biroului permanent al Parlamentului, acest fapt nu presupune că dreptul deputaților de a cunoaște conținutul proiectelor de acte care urmăresc să modifice componența Biroului nu este incident. Dimpotrivă, pentru că proiectul Hotărârii contestate vizează modificarea componenței unui organ de bază al Parlamentului cu atribuții importante referitoare la activitățile parlamentare [a se vedea articolul 13 alin. (1) din Regulamentul Parlamentului] și pentru că deciziile acestui organ îi vizează în mod direct pe deputați, Curtea a reținut că acest fapt reclamă o garantare a dreptului parlamentarilor de a cunoaște conținutul proiectului Hotărârii în discuție, până la etapa examinării și votării acestuia, pentru a asigura posibilitatea deputaților/fracțiunilor de a desemna, în timp util, reprezentanți în cadrul Biroului permanent.
În acest caz, proiectul hotărârii contestate a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului pe 3 decembrie 2020. În aceeași zi, proiectul a fost inclus în ordinea de zi suplimentară a ședinței plenare pentru examinare și a fost votat de majoritatea parlamentară. La solicitarea Curții, Parlamentul nu a demonstrat că proiectul hotărârii în discuție le-a fost comunicat deputaților, în particular autorilor sesizării, până la examinarea și votarea acestuia.
În acest context, Curtea a reţinut că votarea Hotărârii contestate într-un regim accelerat, fără a-i asigura pe deputați cu posibilitatea de a cunoaște conținutul proiectului Hotărârii în discuție, până la etapa examinării și votării acestuia, depășește marja discreționară a Parlamentului în domeniul organizării procedurilor parlamentare. Chiar dacă procedurile parlamentare au fost însoțite de proteste din partea opoziției parlamentare, acest fapt nu poate justifica adoptarea Hotărârii contestate fără comunicarea ei deputaților.
La adoptarea Hotărârii contestate, Parlamentul nu a respectat un echilibru corect între principiul autonomiei parlamentare și dreptul deputaților de a cunoaște conținutul proiectului de hotărâre a Parlamentului, până la examinarea și votarea acestuia. Prin urmare, Curtea a reţinut că Hotărârea Parlamentului contravine articolului 73 din Constituţie.
Hotărârea Curții:
Pornind de la argumentele invocate, Curtea a admis sesizarea depusă de dl Dinu Plîngău și de dna Maria Ciobanu, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.
Curtea a declarat neconstituțională Hotărârea Parlamentului nr. 219 din 3 decembrie 2020 pentru modificarea Hotărârii Parlamentului nr. 149 din 29 noiembrie 2019 privind componenţa numerică şi nominală a Biroului permanent al Parlamentului.
Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
Hotărârea integrală:
