Eforturile R. Moldova din perspectiva Rețelei anticorupție a OECD. Studiu de caz: Protecția avertizorilor de integritate

R. Moldova are carențe la a asigura aplicarea în practică a protecției avertizorilor de integritate, la numirea și promovarea procurorilor pe merit și pe proceduri clare, la sancționarea infracțiunilor de corupție sau la investigarea și urmărirea penală a corupției la nivel înalt, arată raportul de monitorizare pe țară al Rețelei anticorupție a Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică. În schimb, R. Moldova a fost apreciată pentru faptul că are politici anticorupție actualizate sau pentru că ar identifica și urmări eficient veniturile provenite din corupție. Transparency International Moldova a analizat raportul și vine cu o serie de recomandări pentru autorități.

În anul 2020, R. Moldova s-a alăturat Planului de acțiune anticorupție de la Istanbul, program de evaluare inter pares al Rețelei anticorupție a Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development) pentru Europa de Est și Asia Centrală și a participat la pilotarea rundei a V-a de monitorizare.

Țara noastră a fost evaluată în privința a 13 arii de activități anticorupție, în baza indicatorilor și reperelor de evaluare agreate de statele participante: politici anticorupție, conflicte de interese, dezvăluirea activelor și intereselor, protecția avertizorilor de integritate, independența justiției și a procuraturii, integritatea în achizițiile publice și în afaceri, sancționarea infracțiunilor de corupție, atragerea la răspundere a persoanelor juridice, recuperarea și administrarea veniturilor provenite din corupție, investigarea și urmărirea penală a corupției la nivel înalt și organe specializate de investigații și de urmărire penală.

Punctele tari și punctele slabe ale R. Moldova

Raportul de monitorizare pe țară a fost făcut public în iunie 2022.În corespundere cu procedura pilot, nu au fost făcute publice scorurile acordate, însă s-au listat punctele tari, indicatorii pentru care țara a obținut cele mai înalte scoruri, și punctele slabe, adică indicatorii pentru care țara a obținut cele mai joase scoruri.

Astfel, R. Moldova a obținut cele mai înalte scoruri pentru următorii indicatori:

• politicile anticorupție sunt actualizate, bazate pe dovezi și includ domenii cheie de risc de corupție;
• elaborarea politicilor anticorupție este incluzivă și transparentă;
• se asigură monitorizarea și evaluarea regulată a politicilor anticorupție;
• se asigură aplicarea imparțială și viguroasă a reglementărilor privind conflictul de interese;
• dezvăluirea activelor și a intereselor se aplică pozițiilor cu risc ridicat de corupție;
• repartizarea cauzelor între judecători este transparentă și obiectivă – hotărârile judecătorești sunt deschise publicului;
• contestațiile privind achizițiile sunt soluționate;
• termenele de prescripție și de investigare nu împiedică răspunderea efectivă a persoanelor juridice;
• funcțiile de identificare, urmărire, administrare și recuperare a bunurilor ilicite sunt îndeplinite de funcționari specializați;
• identificarea și urmărirea veniturilor provenite din corupție sunt eficiente.

În ceea ce privește scorurile cele mai joase, acestea au fost obținute pentru următorii indicatori:

• există mecanisme eficiente pentru a asigura aplicarea în practică a protecției avertizorilor;
• publicul este conștient și are încredere în mecanismele de protecție existente;
• mandatul judiciar este garantat în drept și practică;
• numirea și promovarea procurorilor se bazează pe merit și pe proceduri clare;
• atribuirea cauzelor între procurori este transparentă și obiectivă;
• procurorii pot contesta ordinele pe care le primesc;
• pentru încălcările legate de achiziții se aplică sancțiuni disuasive și proporționale;
• integritatea în afaceri;
• sancționarea infracțiunilor de corupție;
• investigarea și urmărirea penală a corupției la nivel înalt;
• se asigură specializarea anticorupție a procurorilor;
• personalul organelor specializate anticorupție este imparțial și autonom față de presiunea externă și internă.

Studiu de caz: Protecția avertizorilor de integritate

Transparency International (TI) Moldova a analizat raportul de monitorizare. „Evident, atât timp cât sunt indisponibile scorurile acordate R. Moldova per indicator, nu putem insista asupra faptului că o oarecare arie de performanță este cea mai problematică. Totuși, cu certitudine, în acest sens, ca studiu de caz poate servi Protecția avertizorilor de integritate, instrument care rămâne mai puțin valorificat de R. Moldova”, se precizează într-o analiză a TI Moldova.

Protecția avertizorilor de integritate este tratată în baza Legii integrității, nr. 82/2017, ca măsură de asigurare a integrității instituționale. Legea citată, în art. 18, conține și anumite începuturi de reglementări ale domeniului. Aceste începuturi au fost dezvoltate printr-o lege specială – Legea nr. 122/2018 privind avertizorii de integritate. Astfel, R. Moldova este una din puținele țări care are o lege dedicată acestei politici, remarcă TI Moldova.

Legea urmărește sporirea cazurilor de dezvăluire a practicilor ilegale și a altor dezvăluiri de interes public prin promovarea climatului de integritate în sectoarele public și privat, asigurarea protecției avertizorilor de integritate împotriva răzbunării în contextul examinării dezvăluirilor de interes public ale practicilor ilegale și prevenirea și sancționarea răzbunărilor împotriva avertizorilor de integritate.

„Potrivit celor reținute în Raportul OECD, cadrul legal al R. Moldova se extinde asupra majorității potențialilor avertizori atât din mediul public, cât și din cel privat, și prevede posibilitatea raportării prin diferite canale. Instituțiilor publice li se cere stabilirea unor mecanisme interne de raportare. Legea interzice represaliile împotriva avertizorilor și conține garanții împotriva dezvăluirii identității lor. Totuși, unele dintre dispozițiile legii nu sunt suficient de clare și lasă loc pentru interpretări care ar dăuna avertizorilor. Legea nu prevede măsuri de protecție importante, cum ar fi consultarea, protecția provizorie, asistența juridică garantată de stat, acordarea de compensații, reintegrarea, asistență medicală și psihologică. De asemenea, nu sunt permise avertizările anonime. Centrul Național Anticorupție (CNA) și Avocatul Poporului (Ombudsman) sunt autorități centrale responsabile de recepționarea avertizărilor externe și protecția avertizorilor. Cu toate acestea, aceste autorități nu au suficient personal dedicat nemijlocit acestor aspecte, iar Ombudsmanul reclamă și lipsa unor competențe legale adecvate. În consecință, încrederea generală a publicului în sistem pare a fi scăzut, așa cum demonstrează și numărul mic de avertizări. De altfel, nu sunt disponibile nici statistici complete, din cauza lipsei vreunei autorități responsabile pentru colectarea și analiza datelor relevante domeniului”, se menționează în analiza TI Moldova.

„În fond, nu putem să nu fim de acord cu concluziile evaluării – instituția avertizorilor de integritate nu a fost popularizată și explicată de o manieră suficientă, angajații în mare parte nu percep această instituție ca un mecanism veritabil de reacție la practicile ilegale din instituții, iar mecanismele create (dacă au fost create) nu sunt suficient de sigure sau nu oferă siguranța potențialilor avertizori de integritate”, remarcă TI Moldova.

Concluzii și recomandări

TI Moldova, după ce a analizat raportul de monitorizare, a elaborat o serie de concluzii și recomandări pentru autorități. „În general, R. Moldova va trebui să examineze în detalii toate cele reținute de OECD, dar și să intervină în domeniile care au fost constatate problematice”, menționează TI Moldova.

În particular, cu referire la Protecția avertizorilor de integritate, TI Moldova recomandă autorităților responsabile exercitarea controlului parlamentar asupra executării Legii nr. 122/2018, precum și evaluarea ex-post de impact a acesteia, fiind necesar să se analizeze realizarea obiectivelor legii, impactul legii asupra societății în general, dar și asupra unor anumite grupuri, sectoare și domenii specifice. Totodată, TI Moldova precizează că ar urma să fie analizate consecințele legii, efectele economice, financiare, sociale, administrative și de altă natură, dar și motivele care au întârziat sau periclitat implementarea legii.

Totodată, TI Moldova recomandă examinarea recomandărilor OECD și reconsiderarea cadrului normativ aferent domeniului pornind de la standardele internaționale, sensibilizarea publicului privind avertizările de integritate ca instrument de prevenire a corupției, dar și popularizarea instrumentului prin ghiduri de aplicare, modele de cereri, oferirea posibilității depunerii on-line a cererilor, mediatizarea rezultatelor obținute în implementarea politicii, dar și instruirea suplimentară a personalului specializat dedicat domeniului.

Acest material a fost publicat în cadrul proiectului „Mobilizarea societății civile pentru monitorizarea şi sesizarea asupra integrității instituțiilor statului şi activităților anticorupție în Moldova” implementat de Transparency International – Moldova, cu susținerea financiară a Secției Justiție Penală și Aplicare a Legii a Ambasadei Statelor Unite ale Americii la Chișinău.