EXPERTIZĂ CAPC: Cum ar trebui selectați membrii organelor de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor?

Pe 19 ianuarie, curent, Ministerului Justiției a depus o inițiativă legislativă ce presupune modificarea Legii privind măsurile aferente selectării candidaților la funcțiile de membri ai organelor de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor.  Radu Jigău, expert la Centrul de Analiză și Prevenire a Corupției, a analizat inițiativa legislativă a Ministerului Justiției și vine cu argumente suplimentare în susținerea ideii că eficiența justiției este generată de modul de administrare și de nivelul independenței acesteia.  

O justiție eficace conferă societății încrederea că sunt protejate drepturile individuale și sociale, precum și că  autoritățile și-au consolidat eforturile în combaterea corupția. Identificarea unui sistem adecvat destinat numirilor judiciare este una dintre principalele provocări cu care se confruntă noile democrații, or,  implicarea politică în procedura de constituire a consiliilor judiciare poate pereclita neutralitatea sistemului judiciar. 

Comisia de la Veneția despre importanța consiliilor judiciare independente asupra numirii și carierei judecătorilor: 

„Nu există un model standard pe care o țară democratică trebuie să-l urmeze la înființarea  Consiliului său Judiciar Suprem, atâta timp cât funcționarea unui astfel de consiliu se  încadrează în obiectivul asigurării bunei funcționări a unui sistem judiciar independent într-un  stat democratic. Deși există modele în care implicarea altor puteri (legislativă și executivă) este  exclusă sau minimalizată, o astfel de implicare este recunoscută în diferite grade de majoritatea  statelor și este justificată de conținutul social al atribuțiilor Consiliului Judiciar Suprem și de  necesitatea monitorizării activităților administrative ale sistemului judiciar de către celelalte puteri din stat. Este evident că sistemul judiciar trebuie să răspundă, conform legii, pentru acțiunile sale, cu condiția aplicării unor proceduri corecte, astfel încât eliberarea din funcție să se facă exclusiv din motive justificate. Cu toate acestea, se presupune, în general, că scopul principal al unui Consiliu Judiciar Suprem este protejarea independenței judecătorilor prin evitarea oricăror presiuni  nejustificate din partea altor puteri ale statului în subiecte precum selecția și numirea judecătorilor și exercitarea funcțiilor disciplinare” .

Autorii inițiativei legislative susțin că alegerea unor membri integri din rândul judecătorilor și  procurorilor în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii (CSM), Consiliului Superior al Procurorilor (CSP) și în organele specializate ale acestora e o condiție esențială pentru sporirea încrederii societății în sistemul judecătoresc, precum și pentru buna funcționare a acestor instituții. Totodată, prin această inițiativă legislativă este susținută instituirea unui mecanism de verificare a candidaților la funcțiile de membri ai CSM, ai CSP și ai organelor specializate ale acestora sub aspectul integrității.  

Filtre de integritate

Potrivit Centrului de Analiză și Prevenire a Corupției (CAPC), la definitivarea mecanismului de evaluare propus urmează să se ia în calcul mai multe aspecte importante.  

Proiectul de Lege își propune crearea cadrului juridic necesar pentru sporirea încrederii  societății în sistemul judecătoresc și asigurarea bunei funcționări a organelor de  autoadministrare –  CSM, CSP și a organelor specializate ale acestora,  prin instituirea  unui filtru de integritate.  

În acest scop, proiectul prevede modificarea unor legi importante, printre care Legea cu privire la  CSM, Legea privind selecția, evaluarea  performanțelor și cariera judecătorilor,  Legea privind  răspunderea  disciplinară a judecătorilor, Legea cu privire la Procuratură. În scopul instituirii unui proces eficient de selecție a personalului, se propune reglementarea mecanismului de evaluare a integrității candidaților la funcțiile administrative din cadrul CSM, CSP  și din cadrul organelor specializate ale acestora.  

Proiectul susține ideea constituirii unei comisii specializate de evaluare a integrității candidaților la  funcțiile administrative din cadrul CSM, CSP și în organele specializate ale acestora, care ar fi   compusă din 6 membri și ar fi independentă funcțional, având și autonomie  decizională.  

În noua sa formulă, viitoarea lege va genera regândirea și transformarea sistemului judecătoresc, făcând posibilă organizarea eficientă a procesului de alegere în cadrul organelor de autoadministrare a unor membri integri etic și financiar. 

Drepturi constituționale neglijate

Experții CAPC constată nerespectarea de către autorul proiectului a procesului de  legiferare, în special a prevederilor art. 3, art.5, art.21, art.29, art.32, art.39, art.51, art.54, art.73,  din Legea nr.100/2017, cu privire la actele normative.  

Or, prin Hotărârea nr.24 din 06.05.99 Curtea Constituțională (CC) reține că Legea fundamentală stabilește cerințele procedurale ale procesului de  legiferare aplicabile atât la etapa verificării conținutului proiectelor de legi (e.g. existența  dezbaterilor parlamentare, dreptul de a depune amendamente, dreptul de a acorda întrebări,  dreptul de a lua cuvântul etc.), cât și la etapa verificării îndeplinirii condițiilor procedurale  preliminare pentru a putea demara examinarea actelor în discuție. 

CC stipulează că îndeplinirea condițiilor  procedurale preliminare pentru demararea examinării și aprobării actelor normative este  obligatorie.  Principiile fundamentale ce urmează a fi respectate  la elaborarea unui act normativ sunt constituționalitatea, respectarea drepturilor şi libertăților fundamentale, asigurarea transparenței şi accesibilității. 

Expertiza CAPC se referă la propunerea de constituire a unei comisii specializate de evaluare a integrității candidaților la funcțiile administrative din cadrul CSM, CSP și organelor specializate  ale acestora. Evaluarea, fiind obligatorie, iar în caz de nepromovare a acesteia, candidatul nu ar fi  admis la scrutin. Dacă în cazul candidaților la funcțiile administrative din cadrul CSM,  CSP non-magistrați această prevedere nu ridică semne de întrebare, în cazul reprezentanților corpului judecătoresc și a procurorilor ar exista prezumții rezonabile privind potențiala neconstituționalitate a acestor prevederi. 

CAPC notează că, potrivit  prevederilor art. 121¹, art. 122 alin.(1) și art.125¹ din Constituție, CSM este garantul independenței autorității judecătorești, la fel ca și CSP care este garantul independenței și imparțialității procurorilor.  

CSM este format din 12 membri, șase dintre care sunt aleși de  Adunarea Generală a Judecătorilor din rândul judecătorilor reprezentând toate nivelurile instanțelor judecătorești. Așa cum rezultă din prevederile constituționale, decizia de  alegere a celor șase membri ai CSM, ce vor reprezenta corpul judecătoresc, aparține în  exclusivitate Adunării Generale a Judecătorilor.  Doar judecătorii, prin votul lor universal, liber  exprimat, constituțional, decid cine este demn să îi reprezinte în  organele de autoadministrare și nimeni nu este în drept să le îngrădească opțiunea sau să  le impună alegerea reprezentantului, impunere care se manifestă prin neadmiterea candidaților la scrutin, la fel cum nimeni nu poate limita dreptul candidatului-magistrat de a fi ales.  Or,  neadmiterea candidatului la scrutin se bazează exclusiv pe opinia, aparent subiectivă, a membrilor comisiei, opinie formată pe criterii formale, incerte și în baza unor  „suspiciuni rezonabile”. Învederăm că prin  restricționarea accesului de a fi ales și de a alege, prin limitarea opțiunilor de a alege, prin  impunerea unui reprezentant agreat de o comisie, dar neagreat de corpul judecătoresc sau al procurorilor, se atentează la statutul CSM și CSP de organe reprezentative și de garante ale independenței.  Este previzibil că acea comisie specializată de evaluare nu ar fi o emanație a corpului  judecătoresc sau a procurorilor, dar va reprezenta, preponderent, puterea executivă și  legislativă, autorități publice care nu au dreptul constituțional de a se implica și, respectiv, de a afecta opțiunea de alegere a reprezentanților corpului judecătoresc sau a procurorilor în funcțiile administrative din cadrul CSM, CSP și organele specializate ale acestora.  

Se va ține cont că, potrivit cadrului normativ constituțional, CSM  este garantul independenței autorității judecătorești, la fel ca și CSP care este garantul independenței și imparțialității procurorilor. Orice normă care  va submina autoritatea CSM și CSP riscă a fi percepută ca o posibilă „acaparare” politică a  sistemului judecătoresc, ceea ce ar putea cauza repercusiuni grave pentru independența acestui  sistem, inclusiv, pe termen lung.  

Totodată, evaluarea propusă poate duce la crearea unui precedent periculos în  baza căruia guvernele ulterioare ar putea proceda în mod similar, fără a oferi motivarea necesară. Acest risc este mai accentuat în prezent, când astfel de norme sunt instituite în condiții de divizare a corpului judecătoresc în două tabere rivale cu preferințe politice diferite, poziții și  opinii diferite privind activitatea sistemul judecătoresc.  

Carta europeană a statutului judecătorilor: «În ceea ce privește orice decizie  care afectează selecția, recrutarea, numirea, evoluția în carieră sau încetarea funcției de  judecător, statutul prevede intervenția unei autorități independente de puterile executivă și  legislativă, în cadrul căreia cel puțin jumătate din membri sunt judecători aleși de colegii lor,  după metode care garantează cea mai largă reprezentare a sistemului judiciar».  

CAPC susține ideea unei evaluări a candidaților la funcțiile administrative din  cadrul CSM, CSP și în organele specializate ale acestora și consideră că o astfel de evaluare va favoriza restabilirea încrederii societății în  sistemul judecătoresc național. Cu toate acestea, evaluarea, oricât de specială ar fi  situația, trebuie făcută în limita instrumentelor constituționale în vigoare, prin instituirea de garanții stricte prin care să fie garantat statutul de organe reprezentative și de garanți ai independenței autorităților judecătorești pentru CSM și CSP. Astfel, procedura de evaluare urmează a fi efectuată în baza unor criterii clare și obiective, de instituții ce dețin caracteristicile  unei instanțe judecătorești imparțiale și independente, în conformitate cu standardele unui proces echitabil și cu oferirea posibilității de contestare a  deciziei în fața unui organ independent și imparțial, atât sub aspect juridic, cât și de procedură,  asigurându-se transparența și examinarea publică a procesului. Totodată, opinia comisiei de evaluare nu poate servi temei de excludere din concurs a candidatului. Poziția comisiei urmează, obligatoriu, făcută publică și adusă la  cunoștința corpului judecătoresc și a procurorilor, lăsând la discreția exponenților acestor autorități să-și manifeste liber voința cu privire la persoana care îi va reprezenta: una integră sau una asupra căreia planează suspiciuni de lipsă de integritate.  

La capitolul respectării drepturilor şi libertăților fundamentale, CAPC  opinează că proiectul respectiv încalcă  în special dreptul de a alege și a fi ales, prezumția nevinovăției, accesul liber la justiție.  Or, proiectul supus analizei nu stabilește vreo răspundere a membrilor comisiei pentru adoptarea de decizii abuzive și subiective în privința vreunui candidat, pentru limitarea  dreptului său de a fi ales sau pentru informații neobiective, false, denigratoare reținute  în privința candidatului.  

La capitolul asigurarea transparenței şi accesibilității, drept garantat de Legea supremă,  CAPC constată că autorul proiectului a ignorat cadrul legal  existent, neasigurând realizarea eficientă a principiului de transparență și  accesibilitate la etapa elaborării actului.  Deși în nota informativă ce însoțește proiectul de lege se indică că acesta a fost avizat și supus  consultărilor publice, observăm caracterul formalist al consultărilor (o singură ședință de  consultări, neprezentarea versiunii definitivate a proiectului etc.) și nesocotirea/ignorarea etapelor de promovare a proiectului conform rigorilor statuate de legislația privind actele  normative și transparența în procesul decizional. 

Evaluarea trebuie efectuată în limita instrumentelor  constituționale în vigoare

CAPC susține că evaluarea candidaților la funcțiile administrative din cadrul  CSM, CSP și organelor specializate ale acestora este considerată o soluție eficientă pentru combaterea situației deplorabile din sistemul justiției. Totuși, potrivit CAPC, instituirea unor norme juridice speciale pentru situații conjuncturale  nu răspunde cerințelor de reglementare în general și nici cerințelor de reglementare a  organizării sistemului juridic. Astfel, evaluarea candidaților la funcțiile administrative  din cadrul CSM, CSP și a organelor specializate ale acestora, propusă de autor, nu poate fi efectuată prin subminarea independenței judecătorești și urmează a se desfășura conform standardelor internaționale ale supremației legii, ale drepturilor omului, precum și angajamentelor internaționale asumate de  R. Moldova, cu respectarea recomandărilor Comisiei de la Veneția. 

Oricât de specială ar fi situația, evaluarea trebuie efectuată în limita instrumentelor  constituționale în vigoare, prin instituirea unor garanții stricte care ar asigura independența organelor de autoadministrare și a membrilor acestora. Respectiv, procedura de  evaluare urmează a fi efectuată în baza unor criterii clare și obiective, de către instituții ce dețin  caracteristicile unei instanțe judecătorești imparțiale și independente, cu implicarea  minimă a politicului și a executivului în procesul de evaluare. 

Opinia AO ”CAPC” a fost elaborată în cadrul Proiectului „Cetățenii vorbesc: promovarea reformei democratice  în interesul cetățenilor din Moldova”, implementat cu suportul Freedom House Moldova