OPINIE Amalgamare sau transfer al practicilor politice dubioase din raioane în primăriile amalgamate? Propuneri pentru reformarea administrației publice locale

Gheorghe Răileanu, fost primar de Cimișlia, a trimis către ZdG o scrisoare în care analizează reforma Administrației Publice Locale (APL) pregătită de guvernare. Fostul primar critică și propune mai multe soluții pentru ca reforma să aibă succes.  Vedeți mai jos cele mai importante elemente din scrisoarea lui Gheorghe Răileanu. 

Necesitatea reformării APL în R. Moldova este evidentă. Legislația și aplicarea legii trebuie să corespundă Cartei europene a autonomiei locale, să armonizeze relațiile între autoritățile publice centrale și cele locale, între autoritățile deliberative și cele executive, în special în domeniul gestionării finanțelor și administrării teritoriilor. 

PAS, când a venit la putere, a promis  reformarea profundă a APL, care urma să înceapă cu lichidarea raioanelor, să continue cu descentralizarea puterii și cu o autonomie locală largă, autentică. 

Dar, în R. Moldova, orice partid, atunci când deține majoritatea în parlament, de obicei,  abandonează promisiunile electorale. Modelul autoritar este atractiv, aparent mai efectiv și operativ, iar liderii politici nu au cultura politică necesară și nu prea rezistă orgoliului de a fi adorați ca „cei mai iubiți și merituoși fii ai națiunii”, nu rezistă tentației de se îmbogăți pe măsura „meritelor” lor imaginate. 

APL, la fel ca și administrația publică centrală (APC), au preluat și continuă practicile dubioase moștenite de la guvernările precedente, precum politizarea banilor publici. Activitatea președinților de raioane și a consiliilor raionale se reduce la simularea democrației și distribuirea politizată a surselor, a banilor publici, pe criterii clientelare.  

Continuă ignorarea opoziției, urmărirea, persecutarea persoanelor ce manifestă poziție civică principială, iar Cancelaria de Stat, Inspecția Financiară, CNA, procuratura sunt folosite în calitate de bâtă. Controalele efectuate de aceste structuri în APL de nivelul unu, de regulă, rezultă cu procese penale, care pot continua zeci de ani. 

Reforma trebuie să fie complexă, axată pe tradiții, să țină cont de particularitățile vieții la țară, de specificul agriculturii, de fertilitatea solului, de durabilitatea efectului scontat și de prognoza consecințelor. APL reformată urmează să implementeze, împreună cu APC, politici și programe de revitalizare a satelor abandonate, care ar eficientiza și stabiliza economia, iar în perspectivă, ar contribui la stoparea migrației peste hotare și a urbanizării excesive a populației, la aplanarea problemei demografice. În țările occidentale deja se aplică măsuri pentru repopularea și revitalizarea localităților depopulate în urma urbanizării. Și la noi crește concurența între localități pentru sporirea numărului locuitorilor – prin atragerea cetățenilor, investițiilor, industriilor. 

În loc să facă publice intențiile concrete de reformare a APL, fără a ajusta legislația, guvernarea a demarat amalgamarea administrativă a localităților, organizată/impusă prin președinții raioanelor, Cancelaria de Stat și primarii membri ai PAS. Viitorul raioanelor este incert. Ce-i aceasta? Frica de viitoarele scrutine electorale, ultima suflare a raioanelor  ori transferul practicilor politice dubioase folosite în raioane către primăriile amalgamate artificial, voluntarist?

 Se creează impresia că, prin această „amalgamare”, reforma APL este abordată premeditat simplist, primitiv, oportunist și forțează evenimentele cu scopuri evidente:

 – economisirea alocărilor financiare de la centru către periferie prin lichidarea majorității primăriilor actuale;

–  păstrarea raioanelor compromise ori înlocuirea lor cu primăriile amalgamate, dar,  de fapt, nereformate, ineficiente, cu moștenirea funcției de instrument pentru influență politică;

–  crearea unui mecanism mai eficient pentru controlul asupra administrației publice de nivelul unu, în principal asupra primarilor, care vor fi în număr considerabil mai mic, deci mai ușor și mai ieftin de corupt și subordonat politic, dar și pentru influențarea campaniilor electorale;

–  înlocuirea primarilor în calitate de verigă în coruperea politică a localităților mici cu reprezentanții satelor în consiliile locale amalgamate; 

Reformarea APL trebuie să înceapă de la APC cu serviciile sale desconcentrate și descentralizate, urmată în regiuni și continuată în APL de nivelul unu.

Guvernarea nu are politici coerente pentru dezvoltarea economică și stoparea migrației, nu manifestă interes față de aceste probleme, dar nu dispune nici de un mecanism de promovare și implementare a politicilor sale de către APL. Cancelaria și președinții de raioane se preocupă în mare parte de intrigi și carieră.

Este momentul de a privi critic la ceea ce reprezintă invenția postsovietică, instituția politizată cu atribuții ciuntite, precum este Cancelaria de Stat extinsă în teritoriu, cu reprezentanții Guvernului în fiecare raion. Și salarizarea președinților permanenți ai Comisiilor electorale teritoriale de circumscripție nu este argumentată. 

Este necesară introducerea în legislația națională a instituției prefectului. În calitate de exemplu pozitiv ne-ar putea servi practicile română și franceză, care urmăresc ca o strategie decisă în capitală să fie aplicată uniform în toată țara. În acest context, ar fi valoroasă și studierea experienței Poloniei, inclusiv în domeniul însușirii/absorbției banilor alocați de UE pentru proiecte investiționale. 

Consider oportună regionalizarea R. Moldova, cu divizarea teritoriului în 3 regiuni administrative – regiunea de Nord,  regiunea de Centru și regiunea de Sud, care să cuprindă teritoriile respective de pe ambele maluri ale Nistrului, inclusiv UTA Găgăuzia. Această divizare este argumentată de sistemul de clasificări statistice internaționale UE, conform căruia  R. Moldova a acceptat și este divizată în 3 regiuni NUTS 2 cu populația de la 800 de mii  la trei milioane de cetățeni, regiuni comparabile cu regiunile europene (în conformitate cu capitolul 6 al Acordului de asociere dintre UE și R. Moldova).

APL nu poate reprezenta și satisface interesele cetățenilor săi fără un cadru legislativ adecvat, fără profesionalism și continuitate. Diferite țări caută modele eficiente de guvernare. Secretarul localității și administratorul public sunt două funcții ce se încadrează în puterea executivă și sunt soluția pentru asigurarea continuității și profesionalismului APL. Administratorului public i se poate delega conducerea primăriei, elaborarea bugetului și funcția de ordonator principal de credite. Stabilitatea în funcție a secretarului localității, tot el și șeful cancelariei primăriei și secretarul consiliului, este argumentată doar atunci când competențele lui sunt stabilite clar și respectate. În primăriile mici din Franța și alte țări, acest secretar poate exercita și atribuțiile administratorului public. 

Primarul trebuie să se manifeste, în principal, prin reprezentarea și protejarea intereselor cetățenilor din unitatea teritorială respectivă, elaborarea și promovarea politicilor publice locale.

În R. Moldova, un primar ce se ghidează de interesul public, având competențe și obligații foarte diverse, complicate și resurse limitate, chiar de la începutul mandatului său devine vulnerabil în fața organelor de control. Se vehiculează, pe drept, că oricărui primar care a exercitat funcția timp de jumătate de an i se poate intenta dosar penal. Această stare îl face vulnerabil la diferite abuzuri, la șantaj, la presiuni politice. 

În scopul protejării autonomiei locale, legislația moldovenească trebuie modificată, fiind introduse prevederi speciale care vizează controlul activității financiare a APL, care ar trebui delegat unei comisii consultative de revizie, instituită obligatoriu în toate consiliile locale. 

În prezent, printre primării se manifestă o goană,  asemenea unei epidemii, inspirată și susținută de APC, goană după finanțări din proiecte investiționale din surse extrabugetare, cu bani din bugetul de stat. Această goană și respectiv investițiile au efecte ce limitează autonomia locală și anume:

–  urmărește clientizarea, dependența nejustificată a APL de APC; 

– contribuția cerută la aceste proiecte investiționale  poate absorbi bugetul local aproape în întregime, renunțându-se astfel la achiziții de bunuri și lucrări prioritare. 

În acest context, e corect că guvernarea să cedeze mai multe venituri bugetelor locale, precum o face în UTA Găgăuză. Iar la realizarea proiectelor investiționale finanțate de stat, de importanță republicană și regională, anunțate de APC să nu se ceară contribuția de la bugetul local ca precondiție obligatorie, ori, în cazul cînd s-a cerut, această contribuție sa fie returnată din bugetul republican. Fondul administrat în prezent de Ministerul Dezvoltării Regionale și Infrastructurii să fie descentralizat, iar Consiliile de Dezvoltare Regională cu ADR să aibă fondurile sale și competențele respective. Este necesar de a pune accentul pe reconfigurarea surselor care formează bugetele locale pentru că localitățile să primească mai mulți bani care în prezent vin prin intermediul diferitor fonduri de la centru și care de fapt se repartizează aproape tuturor cu elemente de interes public, dar care permit și  coruperea electorală. În cazul că guvernarea declară că nu pot spori finanțele destinate bugetelor locale, s-ar putea acorda facilități, care ar micșora cheltuielile suportate de APL. De pildă, dacă APC nu poate transmite o parte din banii proveniți din încasarea TVA  în bugetele APL, invocând varii motive, ar fi rațional ca bugetele locale să fie scutite de TVA (returnat TVA) pentru mărfurile achiziționate cu TVA, iar întreprinderile municipale să fie scutite complet de TVA, ori, cel puțin, pentru serviciile acordate de ele, mărimea TVA să fie micșorată la 8 %, la fel ca și pentru energia electrică, ori gazele naturale. 

Consider că datorită specificului R. Moldova, în prezent este oportun de a păstra cît mai multe primării în spațiul rural cu excepția celor care au decis liber, cu consultarea cetățenilor să se lichideze în procesul de amalgamare.

Amalgamarea nu trebuie forțată. Economisirea mijloacelor financiare destinate APL poate fi făcută eficient și fără lichidarea primăriilor mici și reducerea numărului lor. Pentru aceasta este utilă experiența Franței, unde supraviețuiesc primăriile mici cu număr redus de cetățeni, se înțelege că la discreția cetățenilor și a consiliilor locale, care decid că primarul să fie remunerat nu cu salariu de funcție, ci cu o indemnizație și cu permisiunea de a-și păstra locul de muncă și sursele de venit de pînă la alegerea sa în funcția de primar, să fie angajat în afara APL cu condiția să nu fie în conflict de interese și să-i rămână suficient timp pentru exercitarea atribuțiilor de primar. Asemenea primării pot avea și un număr redus de angajați, chiar și pînă la un singur angajat care este secretarul localității, el exercitând și atribuțiile administratorului public. 

Dar pentru aceasta este necesară modificarea Legii privind statutul alesului local și a Legii privind declararea averii și a intereselor personale, prin care primarului i s-a interzis dreptul de a munci, de a avea activități economice în timpul liber de exercitarea funcției de primar. Interdicția actuală și sistemul de remunerare a muncii, au numeroase efecte negative: 

–  limitarea veniturilor unui primar și respectiv limitarea mărimii pensiei de vărstă;

–  lipsa interesului de a candida la funcția de primar a persoanelor cu calități manageriale și morale deosebite, cu succese în activități economice, care au venituri mai mari decât veniturile primarului, limitate de lege;

–  unii primari sunt tentați să-și asigure venituri suplimentare la salariu prin procedee interzise de lege;

–   în prezent, în primăriile mici, chiar și cu până la 500 de locuitori, remunerarea primarilor, după mărimea salariului, este comparabilă cu remunerarea unui primar de oraș, care are de rezolvat sarcini incomparabil mai multe, mai mari și mai complexe, dar și mai multe responsabilități. Astfel de primării care au și angajați, nu-și pot asigura supraviețuirea financiară și sunt de fapt în faliment latent.

Viziunea mea asupra reformei administrației publice locale e următoarea: 

1. De elaborat cadrul normativ și planurile de implementare a reformei APL. Amalgamarea forțată ar putea să provoace consecințe negative pentru viitorul satelor.

2. De început cu reformarea serviciilor desconcentrate și descentralizate, inclusiv a cancelariei de stat și cu instituirea instituției prefectului. 

3. De ajustat repartizarea finanțelor publice, pentru a evita dependența exagerată a APL de APC. 

4. Lichidarea raioanelor cu aparatul lor administrativ și instituirea trei regiuni administrative: Regiunea de Nord, Regiunea de Centru și Regiunea de Sud. De descentralizat fondul de dezvoltare regională gestionat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Infrastructură, prin formarea fondurilor în competența  Consiliilor regionale de dezvoltare. 

5. Acordarea prin lege a atribuțiilor de control opoziției prin intermediul comisiilor de revizie a consiliilor locale, care ar cuprinde achizițiile publice, gestionarea bugetului și a altor bunuri publice, în conformitate cu un regulament special de activitate, aprobat de comisiile de revizie.

6. Să fie modificată legislația ce se referă la APL:

–  elaborarea cadrului normativ pentru amalgamarea benevolă a primăriilor; 

–  ajustarea remunerării primarului în dependență de mărimea bugetului APL, de volumul și complexitatea sarcinilor pe care le îndeplinește primarul; 

–  reieșind din principiul subsidiarității, să fie susținute localitățile mici, mai sărace, care nu s-au amalgamat, prin permiterea și recomandarea remunerării primarului printr-o indemnizație stabilită de consiliul local cu posibilitatea păstrării surselor de venituri pe care le-a avut până la alegerea lui în funcția de primar, cu dreptul de a conduce o activitate economică în timpul liber de exercitarea funcției de primar, dacă nu este în conflict de interese.

–  cu introducerea funcției de administrator public și actualizarea statutului și competențelor secretarului localității. Secretarul are rolul de pilon de legalitate al primăriei, respectiv trebuie restabilită atribuția (anulată) de avizare a legalității documentelor emise de consiliul local și primar. În obligațiile secretarului trebuie concretizate atribuțiile acestuia;

–  în cazul primăriilor mici, ar trebui să fie acceptată exercitarea atribuțiilor  administratorului public de către secretarul localității;

7. Amalgamarea primăriilor ar trebui să se producă în mod strict voluntar, cu consultarea cetățenilor și fără presiuni. Localitățile și comunele care n-au acceptat amalgamarea să fie susținute de stat, cu implicarea institutului prefectului, în stabilirea colaborării și cooperării intercomunitare și la delegarea serviciilor publice.