В Республике Молдова, 1 августа 2016 года, вступил в силу Закон о создании Национального органа по неподкупности, который приходит на смену бывшей Национальной антикоррупционной комиссии, реформированной спустя всего 4 года с момента основания. Орган, который должен будет проверять имущественное положение и интересы должностных лиц, работающих в государственных учреждениях страны, был создан по модели Национального агентства по неподкупности Румынии, которое 9 лет спустя с момента своего основания получило должную оценку, как в собственной стране, так и в отчетах Европейской комиссии.
В Румынии Национальное агентство по неподкупности (НАН) было основано в 2007 году. Учреждение начало работать в начале 2008 года. Сегодня оно насчитывает более 100 сотрудников, из которых 45 являются инспекторами по неподкупности, наделенными полномочиями по проверке имущества, интересов и несовместимости должностей чиновников румынского государства. Учреждением руководят председатель, заместитель председателя и генеральный секретарь. «Могу сказать вам, что с 2008 года, когда мы начали свою деятельность, до сих пор мы обработали где-то до 15 тысяч случаев. Большая часть этих случаев завершилась заключением о нарушении неподкупности. Мы выявили около 2000 случаев несовместимости должностей, около 500 конфликтов интересов, более 100 случаев необоснованного обогащения. Мы направили очень много жалоб в прокуратуру в связи с конфликтами интересов, несколько тысяч штрафных санкций за несвоевременное представление или непредставление деклараций о доходах. Пока что они только на стадии выявления этих правонарушений. Мы следили за ходом рассмотрения этих дел в суде и убедились, что у них будет логическое завершение. Что касается денег, то до сих пор было конфисковано около 3,5 миллионов евро, и эти деньги таки были направлены в государственный бюджет», – повествует нам Силвиу Иоан Попа, генеральный секретарь НАН, о достижениях этого учреждения.
Лаура Штефан, сотрудница организации «Expert Forum»
Как началась проверка имущественного положения в Румынии
Однако, не все было так хорошо с самого начала. «У контроля деклараций об имуществе и интересах в Румынии долгая история, эта реформа была одной из самых трудноосуществимых реформ в нашей стране. В первую очередь, было трудно убедить политиков подавать декларации об имуществе и общественных интересах. Как и у вас, так и у нас вменяли то, что вместе с их опубликованием политики станут мишенью воров, которые растащат их дома и украдут картины со стен. Правда заключается в том, что этот аргумент используется во всем мире, когда речь идет о публикации деклараций об имуществе и интересах, но нигде не было отмечено увеличение случаев краж одновременно с публикацией деклараций. Это скорее предлог, извинение, чем реальная причина», – отмечает Лаура Штефан, антикоррупционный эксперт из Румынии, сотрудница организации «Expert Forum».
Габриел Бежан, редактор портала «România Curată»
«НАН было создано в период, когда наши чиновники, например, набирали на работу в парламентские кабинеты родственников без всяких треволнений: супругу советника, или дочь… Такой подход был нормой. Никто не стеснялся, совсем. Помимо того, что это было глубоко аморально, это было также незаконно. Подобные нарушения НАН констатировала бесчисленное количество раз, и я помню, что было время, когда сто с лишним депутатов были в этой ситуации. Чистое кумовство. Хотя были ситуации, когда НАН обвиняли в политических играх, в бытность руководства учреждением Хорией Джеорджеску, бывшим председателем, выдвигались обвинения в том, что Агентство ведет определенные политические игры в том смысле, что оно ищет только чиновников, являющихся членами оппозиционных партий Траяна Бэсеску», – вспоминает Габриел Бежан, редактор портала «România Curată» («Чистая Румыния»), который пишет об имущественном положении и неподкупности чиновников из-за Прута.
«Агентство появилось по причине необходимости в превентивном учреждении, осуществляющем контроль имущественного положения и интересов. Впервые о создании НАН заговорили в 2004 году, когда «Transparency România» выступила с первым проектом закона о создании этого органа. Впоследствии проект был поддержан Моникой Маковей, в то время членом «Transparency România», – заключает Андрея Гушэ, научный сотрудник «Transparency International» (TI) в Румынии.
Пауль Киовяну, представитель гражданского общества НАН
10 тысяч евро между законностью и беззаконием
Сегодня в Румынии НАН считается независимым учреждением. Так же, как это будет с подобным учреждением в Республике Молдова, деятельность румынского НАН находится под надзором Национального совета по неподкупности (НСН), состоящего из представителей профессиональных кругов, подвергающихся проверкам. Совет, однако, никак не вмешивается в деятельность по проверке имущественного положения, пояснил нам Пауль Киовяну, представитель гражданского общества в этой организации. «НСН осуществляет надзор за НАН. НСН является учреждением, назначаемым Сенатом для помощи ему в надзоре за Агентством. Надзором в смысле поддержки деятельности. Совет не может вмешиваться в рассмотрение деклараций об имуществе. Он направляет различные рекомендации или выступает публично, когда учреждение подвергается нападкам, многочисленным, недоброжелательным, со стороны других политических актеров», – отмечает Киовяну.
Декларации об имуществе и интересах, подаваемые в Румынии, аналогичны тем, которые подаются в Республике Молдова. Только у НАН на том берегу Прута, в отличие от НАК в Кишиневе, недавно реформированной, есть возможность проверить не только декларации об имуществе, но и имущество чиновника, который его декларирует, оно может провести сравнение между всеми декларациями, поданными за время мандата, а также после его окончания. В румынском законодательстве существует сумма, равная 10 тысячам евро, посредством которой устанавливается очевидная разница между имуществом и доходами чиновника. Если стоимость его имущества на 10 тысяч евро превышает задекларированный доход, то акт инспектора по неподкупности попадает к прокурору, который обращается в Комиссию по исследованию имущества, действующей при Апелляционной палате и ходатайствует о конфискации имущества. Инспектор может применить санкции и сам, но только за непредставление декларации об имуществе или за ее запоздалое представление. После того, как акт об установлении приобретает окончательный характер: либо по причине отсутствия оспаривания, либо по решению суда, – инспектор уведомляет об этом акте начальника учреждения, в котором работает лицо, в отношении которого велось расследование. У этого начальника есть шесть месяцев, чтобы применить наказание. На базе этого механизма было применено дисциплинарное наказание к ряду должностных лиц: от снижения заработной платы до отстранения от должности. «Инспектор по неподкупности обладает полной автономией в рамках своего дела. Он завершает формирование дела и отправляет его дальше…» – рассказывает Силвиу Попа.
Осведомители неподкупности – инструмент, который работает
В Румынии, в отличие от Молдовы, должностные лица должны подавать декларации о доходах и имуществе и о личных интересах до 15 июня. Только вот, там они обнародуются несколько дней спустя после их подачи, в то время как в Кишиневе, хотя на улице уже октябрь, большинство деклараций об имуществе и интересах должностных лиц отсутствуют на сайте упраздненной Национальной антикоррупционной комиссии. «С помощью инструментов, которые у него есть, НАН росло не по дням, а по часам, как Прысля Храбрый (из народной сказки, прим. ред.)», – говорит Пауль Киовяну, член НСН, находящийся под юрисдикцией НАН. «НАН высоко ценится в Румынии. Более того, если мы заглянем в отчеты Европейской комиссии о стране, ежегодно НАН выделялось в качестве учреждения с особыми достижениями, всегда получая позитивные отзывы, что очень важно для такой страны, как Румыния, где конфликты интересов, несовместимость должностей политиков, начальников учреждений были, а в некоторых случаях, по-прежнему остаются на повестке дня», – отмечает также Габриел Бежан.
Инструментом, который приходит на помощь НАН в Бухаресте, является Закон об осведомителях неподкупности, защищающий чиновников, которые решили снять маски с коллег или начальства. «В Румынии, в публичной администрации осведомители неподкупности охраняются законом, то есть лица, сообщающие о нарушениях, затрагивающих общественные интересы, на рабочем месте, лица, сообщающие о фактах коррупции, нарушениях закона, фактах, которые стали им известны во время работы в публичном учреждении, и о которых они хотят рассказать, чтобы они больше не повторялись, не повлекли за собой последствия. Для того, чтобы гарантировать неподкупность на государственной службе, крайне важно, чтобы лица, занимающие публичные должности, знали об этом праве. Любой человек может быть осведомителем», – объясняет Вендла Бейер, исследовательница в области политологии из TI Румынии.
«Давайте взглянем на страны, у которых общие проблемы, общий менталитет»
Недавно Силвиу Попа, генеральный секретарь НАН Румынии, побывал в Кишиневе, где обсудил с молдавскими официальными лицами о недавно созданный НОН, который должен был начать работу 1 августа 2016 года. Однако, учреждение в Кишиневе не работает даже сегодня, потому что пока не было назначено руководство и не была определена органиграмма. Новый закон, приведший к его созданию, однако, из тех, что практически переносит на себя опыт Румынии в этой области, а эксперты из-за Прута считают, что у него велики шансы быть функциональным, но обращают наше внимание на тот факт, что люди, назначенные в руководство новой структурой, являются решающими факторами в попытке сдвинуть ситуацию с места. «У НАН из Румынии тесные связи в области сотрудничества с действующим НОН (ранее НАК, прим. ред.) в Республике Молдова. Наше партнерство началось где-то в 2013 году, и с тех пор мы провели ряд совместных действий по передаче передового опыта нашего учреждения коллегам из Республики Молдова. Мы, совместно с Институтом общественной политики Бухареста, разработали проект технической помощи для нового НОН в Кишиневе, при поддержке Министерства иностранных дел Румынии. Название проекта очень простое: «Повышение потенциала НОН Молдовы в выявлении, предотвращении и борьбе с конфликтами интересов». Первым этапом проекта стал визит в Кишинев, в офис НОН с целью ознакомления с новыми законодательными положениями, а также для определения конкретных нужд, которые эксперты из Румынии, как на уровне нашего учреждения, так и на уровне НПО, будут трансформировать в конкретные действия по оказанию технической помощи».
«НАН Румынии может быть примером для подобного учреждения в Республике Молдова. Я думаю, что важным является принятие ряда политических решений в сфере публичных политик, глядя на страны, у которых есть что-то общее с Молдовой. Потому что, если что-то работает в Финляндии, оно не обязательно будет работать в Румынии или Молдове. Мы заинтересованы обращать внимание на страны, которые сталкиваются с общими проблемами, у которых общий менталитет, общие контрольные механизмы, потому что, если говорить о наших странах, одним из самых больших недостатков, который мы наблюдаем и с одной, и с другой стороны Прута, связан с неспособностью учреждений, осуществляющих налоговый контроль, выполнять свои обязанности как следует», – отмечает эксперт Лаура Штефан, один из самых авторитетных экспертов в антикоррупционной сфере Румынии. В прошлом она несколько раз бывала в Кишиневе, где, в том числе, проводила оценку НАК, которая проработала всего четыре года.
«Ключевым является, в первую очередь, выбор системы управления»
«Я думаю, что главным виновником неэффективности НАК был действовавший закон. Комиссия могла проверять только декларации об имуществе, а не фактическое богатство. Кроме того, из толкования, которое члены комиссии дали закону, следует, что Комиссия могла проверять декларации только за последний год, не имея возможности сравнивать, и это нонсенс, потому что нельзя проверить имущественное состояние иным образом, нежели путем сравнения. Другая проблема заключается в том, что Комиссия не имела права применять санкции. Она должна была обращаться к другим государственным учреждениям и ходатайствовать о применении санкций… Сроки давности были очень маленькими», – продолжает Штефан. Эксперт считает, что новый закон о неподкупности служащих Республики Молдова является удачным, однако считает, что те, кто придет в руководство НОН, будут иметь решающее значение для надлежащего функционирования учреждения. «Этот закон, конечно же, лучше, чем предыдущий. И я думаю, что у него есть шансы заработать. Необходимо начать его применять. Зависит от политической воли и, в конечном счете, от руководителей, которые будут избраны… Люди важны повсюду в мире. Я помню опыт НАУ в начальный период его деятельности. Закон сегодня почти идентичный, но тогда результаты были незначительными. Отсюда следует, что люди имеют значение. И я не имею в виду только систему управления, но и людей, которые составляют соответствующее учреждение, потому что по вашему новому закону у инспекторов будет большая свобода в принятии решений с точки зрения объекта контроля. Важно, чтобы эти люди были выбраны правильно, и чтобы им позволяли делать свою работу», – заключает Лаура Штефан.
«Ключевым является, в первую очередь, выбор системы управления. Там должны быть очень хорошо подготовленные люди, очень хорошие менеджеры и, не в последнюю очередь, мужественные люди. Инспекторы по неподкупности должны иметь образование и подготовку, необходимые для выполнения этой деятельности, и не позволять уступать смущению. Не в последнюю очередь, очень важно отметить, что они должны быть проактивными. Для того, чтобы давать ход жалобам, которые поступают в адрес учреждения, сотрудничать со средствами массовой информации, с гражданским обществом, поскольку они действуют как верные «watch dogs» (сторожевые псы, прим. ред.), которые могут доводить до их сведения очень многие случаи нарушений закона», – заключает Силвиу Попа.
НАК молчит, НОН еще не действует
В последние месяцы, особенно по прошествии 1 августа, когда НАК исчезла и появился НОН, имущество чиновников больше никто в Республике Молдова не проверяет. Последнее публичное заседание НАК состоялось в конце июля 2016 года. С тех пор, хотя прошли уже больше двух месяцев, декларации об имуществе и интересах чиновников находятся «в подвешенном состоянии». Евгений Вицу, начальник Службы информации и связей с общественностью НАК, сообщил ZdG, что сейчас учреждение переживает переходный период. «Все приходят на работу. В настоящее время занимаются подшивкой дел и передачей канцелярских принадлежностей. Сейчас не проводится никаких проверок имущества. В случаях актов коррупции или несоответствий в декларациях об имуществе, подключаются сотрудники Национального антикоррупционного центра, потому что, когда работала НАК, материалы направлялись им для применения санкций», – сообщил Вицу. «Необходимо назначить вице-председателя и председателя НОН, а затем они осуществят процесс отбора инспекторов по неподкупности и проверку оставшихся в НАК. Мы не знаем, когда это произойдет. До тех пор необходимо назначить пять членов Национального совета по неподкупности», – объясняет пресс-атташе НАК. В Совет были назначены только три члена: Виктор Мику, председатель Высшего совета магистратуры; Мирча Рошиору, председатель Высшего совета прокуроров, и Виорел Русу, эксперт-координатор Конгресса местных властей Молдовы (CALM).
Представители Министерства юстиции, которые должны выбрать оставшихся двух представителей в Совет из рядов гражданского общества, сообщили нам о том, что только в конце сентября было принято постановление Правительства, установившее правила, по которым будет проводиться отбор кандидатов, а на данном этапе обсуждается формирование комиссии, которая их выберет. Представители парламентской Комиссии по праву, назначениям и иммунитету сообщили нам, что пока еще не начат процесс выбора кандидата от законодательного органа, в то время как представители Правительства, хотя и попросили прислать наш вопрос в письменном виде по электронной почте, не ответили на наше сообщение. Национальный совет по неподкупности сможет приступить к работе, когда в его составе будет, по крайней мере, пять представителей.
Виктор МОШНЯГ
