Expert: Reforma justiției în Albania – un posibil model pentru R. Moldova?
Rezumat. În ultimele luni, la Chișinău se vorbește tot mai des despre reformarea justiției, adesea făcându-se trimitere la reforma justiției din Albania, ca un posibil model pentru implementarea unei reforme similare și în Republica Moldova. Cele două țări, Albania și R. Moldova, într-adevăr, se aseamănă atât din punct de vedere al numărului populației, cât și al nivelui de dezvoltare socio-economică, numărului de judecători și procurori, precum și în ceea ce privește diferitele provocări și dificultăți cu care se confruntă sistemele politice, judiciare etc. – astfel încât paralele ce se trasează între cele două țări sunt în mare parte justificate și rezonabile. Mai ales, dacă se ia în considerare și faptul că în Albania, într-adevăr, se implementează deja de câțiva ani o foarte ambițioasă reformă judiciară, pe larg recunoscută ca fiind una din cele mai decisive și redutabile din întreaga regiune a Europei de Sud-Est, și chiar de pe întreg continentul.
Laurențiu Hadîrcă, consilier juridic internațional, susține că acest articol își propune să prezinte unele considerații privind organizarea și desfășurarea procesului de vetting”, adică de re-evaluare extraordinară, a magistraților din Albania, în speranța că aceste informații pot fi de folos atât factorilor de decizie, cât și tuturor celor interesați de acest subiect. Informațiile de mai jos sunt prezentate în cunoștință de cauză, din perspectiva unui oficial care lucrează de peste un an de zile în cadrul proiectului de vetting în Albania, cu o singură restricție care impune limitarea la informațiile cu caracter public.
Etapele premergătoare procesului de vetting în Albania: reforma constituțională și legislativă
În Albania, procesul de re-evaluare extraordinară a judecătorilor și procurorilor a fost precedat de o temeinică reformă constituțională și legislativă. Astfel, în 2014, Parlamentul Albaniei a înființat o comisie parlamentară însărcinată cu elaborarea reformei în justiție. După mai multe ședințe și o serie de consultări publice, această comisie a întocmit un Raport privind evaluarea sistemului judiciar, care a constatat, în baza unor sondaje desfășurate între anii 2009-2015, că în societatea albaneză predomină o percepție generalizată despre sistemul de justiție ca fiind unul profund afectat de corupție, influențe externe, lipsă de profesionalism, de transparență și de celeritate, iar multe hotărâri definitive rămân neexecutate vreme îndelungată. Raportul de Evaluare a inclus, de asemenea, și unele constatări care și-au găsit reflectare și într-o serie de rapoarte de monitorizare elaborate de diferite instituții și organizații internaționale.
Ulterior, Raportul de Evaluare a servit drept bază pentru elaborarea și adoptarea unei Strategii de Reformă a Sectorului de Justiție din Albania. Această Strategie a trasat o serie de recomandări, inclusiv privind măsurile de perfecționare a procedurii de declarare și verificare a averilor judecătorilor și procurorilor, precum și a conflictelor de interese; sporirea transparenței procedurii de declarare a averilor, prin acordarea unor împuterniciri publicului larg (și societății civile) de a prezenta informații relevante pentru evaluarea averii magistraților; și introducerea obligativității instituirii procedurilor disciplinare în privința judecătorilor și procurorilor, care nu și-au declarat în mod complet și în termenul stabilit averile și eventualele conflicte de interese.
Strategia de Reformă, la rândul său, a servit drept temei pentru adoptarea unor amendamente semnificative la Constituția Albaniei – la 22 iulie 2016 – precum și pentru elaborarea și adoptarea unor legi cruciale, inclusiv a Legii privind Re-Evaluarea Judecătorilor și Procurorilor, cunoscută pe scurt ca Legea Vetting. Această Lege a stabilit că toți judecătorii și procurorii din Albania (precum și alți funcționari din instanțe, precum grefierii și consilierii judiciari) urmează să treacă un proces de re-evaluare de tranziție, în fața unei Comisii Independente de Calificare (ca primă instanță) și în fața unei Camere Speciale de Apel, în baza a trei criterii de evaluare, și anume: evaluarea averii; verificarea integrității (pentru a descoperi posibile legături cu crima organizată); precum și o evaluare a competenței profesionale.
Legea a instituit și obligația fiecărui judecător și procuror de a prezenta trei declarații separate, privind fiecare criteriu enunțat, la începutul procesului de vetting, declarații care ulterior servesc drept material probatoriu în procesul de re-evaluare a magistratului respectiv. Conform Legii, pentru a fi reconfirmat în post, un judecător sau procuror trebuie să fie evaluat(ă) pozitiv la fiecare din cele trei criterii, deci atât la capitolul avere (și justificarea acesteia prin venituri legitime), cât și în ceea privește integritatea și competența profesională. Pe de altă parte, în cazul când măcar la unul din cele trei criterii magistratul este evaluat negativ, el / ea poate fi sancționat cu demiterea din post; iar dacă sunt depistate carențe grave ce țin de competența profesională, atunci magistratul poate fi și suspendat din funcție, cu obligația de a trece cursuri de perfecționare timp de un an de zile, după care să-i fie iarăși testată pregătirea profesională.
Anterior adoptării de către Parlament, atât amendamentele constituționale, cât și proiectul de Lege Vetting au fost expertizate – în mod repetat – de către Comisia de la Veneția a Consiliului Europei, care le-a avizat pozitiv, considerându-le conforme cu standardele europene și cu bunele practici internaționale pertinente. Mai mult ca atât, Comisia de la Veneția a opinat că măsurile extraordinare preconizate pentru re-evaluarea magistraților din Albania erau „nu doar justificate, ci chiar necesare pentru ca Albania să se protejeze de flagelul corupției care, dacă nu ar fi combătut, ar putea să distrugă complet sistemul judiciar”. Comisia de la Veneția a mai menționat că instituțiile de vetting nu trebuie să înlocuiască organele constituționale obișnuite. Ele pot să co-existe cu acestea din urmă ceva timp, dar nu trebuie să se transforme în mecanisme paralele cvasi-permanente, iar după ce instituțiile de vetting își vor încheia mandatul, orice funcție reziduală nefinalizată complet ar putea fi preluată de către instituțiile și instanțele existente.
Cadrul instituțional nou-creat pentru implementarea procesului de vetting
Prin reformele constituționale și legislative care au prefigurat procesul de vetting în Albania, au fost înființate două instituții principale, mandatate să efectueze nemijlocit evaluarea extraordinară a magistraților. Este vorba de Comisia Independentă de Calificare și Camera Specială de Apel de pe lângă Curtea Constituțională.
Atunci când a expertizat propunerile de amendamente constituționale și modificări legislative prin care se crea baza legislativă pentru înființarea acestor instituții noi, Comisia de la Veneția le-a considerat adecvate pentru procesul de vetting, subliniind că ține de latitudinea legislatorului național să stabilească un sistem corespunzător de frâne și contragreutăți (”checks and balances”, în engleză) și că un sistem judiciar afectat masiv de corupție ar putea avea nevoie de mai multe mecanisme de control extern, adică din afara sistemului propriu-zis.
În ceea ce privește procesul în sine de re-evaluare extraordinară a judecătorilor și procurorilor, Comisia de la Veneția a opinat că, o dată ce această re-evaluare reprezintă o măsură generală, aplicată în mod egal tuturor magistraților, consacrată la nivel constituțional, acompaniată de anumite standarde procesuale bine determinate, neavând tangențe cu vreun anumit dosar concret pe care un magistrat l-ar avea în lucru, atunci acest proces nu poate fi calificat drept o ingerință nejustificată în independența judiciară, care ar fi contrară principiilor unui proces echitabil statuat în Articolul 6 al Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.
Așadar, în modelul de vetting din Albania, re-evaluarea este efectuată, în primă instanță, de către Comisia Independentă de Calificare (membrii căreia sunt numiți pe un termen de 5 ani), iar hotărârile acesteia pot fi atacate cu drept de apel în fața Camerei Speciale de Apel (membrii căreia sunt numiți pe un termen de 9 ani), care este atașată ca o cameră separată pe lângă Curtea Constituțională. Ambele instituții sunt independente și imparțiale, și ele desfășoară nemijlocit procedura de re-evaluare a judecătorilor și procurorilor în baza celor trei criterii enunțate mai sus, și anume: evaluarea averii, a integrității și a competenței profesionale.
Instituțiile de vetting sunt asistate și de câteva organe auxiliare, care prezintă rapoarte și concluzii privind corectitudinea declarației de avere, a declarației privind integritatea, precum și privind competența profesională a fiecărui magistrat. De asemenea, procesul de re-evaluare este sprijinit, monitorizat și supravegheat de către Operațiunea Internațională de Monitorizare, condusă de către Uniunea Europeană, prerogativele Operațiunii fiind stabilite, de asemenea, nemijlocit în Constituție, prin modificările operate în iulie 2016. Astfel, aceasta numește mai mulți Observatori Internaționali, din rândul juriștilor cu experiență din alte state (care sunt și ei procurori și judecători de carieră), care, la rândul lor, au dreptul să facă recomandări privind numirea candidaților la funcția de membru în instituțiile de vetting; să prezinte opinii și concluzii privind aspectele examinate de către instituțiile de vetting; să facă recomandări pentru atacarea cu apel a deciziilor Comisiei Independente de Calificare; precum și să aibă acces la toate informațiile necesare pentru a monitoriza procesul de re-evaluare in corpore. Operațiunea Internațională de Monitorizare reprezintă implicarea comunității internaționale în procesul de vetting și este considerată un factor crucial pentru asigurarea credibilității procesului de re-evaluare a magistraților.
Implementarea vetting-ului: impact, realizări și provocări
La etapa actuală, procesul de vetting din Albania se derulează deja de 3 ani de zile, ceea ce permite efectuarea unei analize prealabile precum și trasarea unor concluzii preliminare. În această perioadă, din numărul total de 805 de magistrați (judecători și procurori) din Albania, au fost finalizate 294 de dosare (care reprezintă numărul de magistrați re-evaluați); totodată, 64 de magistrați și-au dat demisia, până a se începe re-evaluarea în privința lor; alți 18 magistrați s-au pensionat, la fel până la începerea re-evaluării în privința lor; în 212 cauze, decizia Comisiei Independente de Calificare a fost atacată cu apel către Camera Specială de Apel de pe lângă Curtea Constituțională.
Între timp, mai mulți magistrați demiși prin procesul de vetting, după epuizarea căilor naționale de atac, au depus plângeri la Curtea Europeană pentru Drepturile Omului; până astăzi, 4 din aceste plângeri au fost declarate admisibile, iar pe una dintre ele – cauza Altina Xhoxhaj contra Albaniei – CEDO deja s-a pronunțat, constatând că procedura de vetting în privința magistratei respective nu a încălcat Convenția Europeană, nici în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil, nici în ceea ce ține de dreptul la o viată privată. De menționat, hotărârea CtEDO pe cauza respectivă a devenit între timp definitivă, după ce Marea Cameră a CtEDO a respins recursul depus de magistrata petiționară.
Primele decizii ale instituțiilor nou-create de vetting au fost adoptate începând cu luna februarie 2018, în privința judecătorilor de la Curtea Constituțională, aproape toți dintre care au fost în rezultat demiși prin vetting, preponderent pentru faptul că nu au putut să-și justifice proprietățile deținute (multe dintre care ulterior au și fost confiscate de către Procuratura Anti-Corupție). În total, din februarie 2018 și până astăzi, peste 150 de judecători și procurori din Albania au fost demiși pentru imposibilitatea de a-și justifica averea, pentru legături cu crima organizată, precum și pentru deficiențe de ordin profesional.
Dacă însumăm și cifra celor care și-au dat demisia de bună voie, precum și a celor care s-au retras la pensie înainte de a fi supuși re-evaluării, se ajunge la cifra totală de 220 de magistrați care au fost excluși din sistem. Aceasta înseamnă că, per total, din judecătorii și procurorii care au fost supuși deja re-evaluării, circa jumătate nu au trecut testul. Totodată, 174 de judecători și procurori au fost între timp confirmați în funcție, după ce au trecut cu succes procesul de vetting. La moment, după trei ani de implementare, se consideră că procesul de vetting din Albania a ajuns cam pe la jumătate de parcurs, dacă e să ne uităm la numărul de magistrați re-evaluați, raportat la numărul total de judecători și procurori din sistem.
Aflându-ne la această jumătate de cale, putem deja să constatăm că impactul vetting-ului s-a dovedit a fi mult mai puternic si mai dramatic decât se așteptau majoritatea experților. Aceasta a dus și la o serie de consecințe nefaste, atât pentru sistemul judiciar în sine, cât și pentru toți cei care interacționează cu acesta. Astfel, în rezultatul demiterilor masive produse prin procesul de vetting, precum și ca urmare a demisiilor benevole și a pensionărilor (în anticiparea vetting-ului), multe instanțe au rămas cu un număr insuficient de judecători, fapt care a condus la multiple amânări a ședințelor de judecată și la tergiversarea examinării dosarelor aflate pe rol, afectând dreptul multor persoane la un proces echitabil, care presupune implicit și soluționarea cauzei într-un termen rezonabil.
Acest efect negativ, care a fost unul temporar, s-a resimțit, mai ales, în instanțele superioare, de la care s-a și început, de fapt, vetting-ul. Astfel, Curtea Constituțională a Albaniei a fost nevoită să-și sisteze temporar activitatea în luna mai 2018, deoarece în urma vetting-ului, doar un singur (!) judecător din cei 9 a fost confirmat în funcție. Abia în decembrie 2020 Curtea Constituțională a Albaniei a re-devenit funcțională, atunci când au fost re-angajați un număr suficient de judecători constituționali noi pentru a forma un complet de judecată, care să poată examina în ședință plenară cauzele pendinte; chiar și astăzi, trei posturi de judecători constituționali rămân în continuare vacante.
Și activitatea Curții Supreme de Justiție a fost, la fel, serios afectată de implementarea procesului de vetting, care a produs multiple demisii și în rândul judecătorilor săi. Abia în luna martie 2021 Curtea Supremă a re-devenit funcțională, deși la moment are doar 7 judecători din totalul de 19 pe care ar trebui să-i aibă. 12 posturi de judecători la Curtea Supremă rămân în continuare vacante, în timp ce circa 36 de mii de dosare așteaptă să fie examinate în instanța supremă.
În consecință, numirea noilor procurori și judecători rămâne a fi principala sarcină cu care se confruntă instituțiile de auto-administrare din organele procuraturii și ale sistemului judecătoresc: Consiliul Suprem al Procurorilor și Consiliul Suprem al Judecătorilor, care ele însele au re-devenit funcționale la începutul anului 2019. Obiectivul primordial al acestor instituții, la moment, este suplinirea posturilor de procurori și judecători, rămase vacante ca efect al vetting-ului. Necătând la numirea de noi magistrați în ultimii doi ani, la moment în Albania mai rămân vacante circa 150 de posturi de procurori și judecători. Principala sarcină este suplinirea posturilor vacante în cele șase instanțe de apel, în care din 78 de judecători, până la finele lui 2020 au rămas în post doar 41, 37 fiind fie demiși (preponderent pentru imposibilitatea de a-și justifica averea), fie plecați benevol din funcție.
Deși se recunoaște că vetting-ul a afectat, într-o oarecare măsură și pe anumite dosare, dreptul la un proces echitabil – dat fiind că a produs inevitabil unele tergiversări în examinarea cauzelor, atunci când un magistrat a fost demis – în general, se consideră că aceste efecte negative temporare au constituit un ”rău necesar”, fără de care nu era posibilă curățarea efectivă a sistemului judiciar. Chiar și persoanele care au fost afectate direct de aceste tergiversări, pe cauzele la care participă în diferite calități procesuale, recunosc, în mare parte, necesitatea și utilitatea efectuării reformei prin vetting.
Merită evidențiat și faptul că, chiar de la începutul implementării procesului de re-evaluare, vetting-ul a spulberat mitul inamovibilității magistraților, în special, a celor de rang înalt. Astfel, prin procesul de vetting au fost demiși sau efectiv forțați să plece din sistem – prin demisie sau pensionare – majoritatea judecătorilor constituționali și a celor de la Curtea Supremă de Justiție, precum și circa jumătate din magistrații de la curțile de apel. Marea majoritate a acestor judecători au fost excluși din sistem pentru faptul că nu au putut să-și justifice averile deținute. Același efect s-a produs și în organele procuraturii, din care la fel au fost demiși mulți procurori, inclusiv cu funcții de conducere, la fel, preponderent pentru imposibilitatea de a-și justifica averea (NB: un fost procuror general, care inițial a demisionat pentru a evita vettingul, a fost recent condamnat – în cadrul unui proces penal – de Instanța Specializată de Combatere a Corupției și a Crimei Organizate, pentru infracțiunea de tăinuire și ne-declarare a proprietății, la 2 ani de închisoare cu executare și 5 ani de interdicție de deținere a funcțiilor publice, cu confiscarea averii sechestrate anterior în cadrul urmăririi penale).
Un efect pozitiv al reformei, constatat de mai mulți experți și analiști locali, a fost eliminarea factorului politic din numirile în posturile înalte din sistemul judiciar. În urma reformei constituționale din 2016, a fost redusă și dominația parlamentară a marilor partide și, în consecință, s-a erodat influența politicului asupra organelor de auto-administrare judiciară, astfel încât astăzi loialitatea politică nu mai constituie un criteriu (neformal) pentru numirile în sistemul judecătoresc.
Un alt efect, oarecum paradoxal, al vetting-ului, a fost și este amplificarea ilegalităților comise de magistrații, care știu că nu au nicio șansă să treacă procesul de re-evaluare. Astfel, există tot mai mulți indici care confirmă acest nou fenomen, prin care magistrații corupți, care își dau seama că urmează să fie în curând demiși, comit chiar și mai multe ilegalități ”pe ultima sută de metri” – prin diferite hotărâri abuzive, decizii arbitrare și vădit ilegale, eliberări din penitenciare a persoanelor condamnate etc. – iar apoi își dau demisia chiar înainte de a fi supuși procesului de re-evaluare. Faptele lor însă urmează a fi, și sunt, investigate deja de către Procuratura Anti-Corupție și de alte instanțe specializate.
În loc de concluzii
Mulți experți și analiști albanezi consideră că reforma justiției prin implementarea procesului de vetting reprezintă cea mai importantă reformă din istoria Albaniei democratice. Necesitatea implementării procesului de vetting a fost dictată de ineficiența și starea deplorabilă a sistemului judiciar în acel moment, perceput de majoritatea covârșitoare a populației ca fiind foarte corupt, implicat în spălare de bani, asociat cu crima organizată, în mare măsură incompetent, precum și un paravan care proteja corupția de rang înalt din țară. Votul din iulie 2016 – pentru care mulți deputați și-au întrerupt vacanțele și concediile pentru a se convoca de urgență în ședință parlamentară – care a decis demararea procesului de vetting, este considerat, pe bună dreptate, unul istoric și o dovadă clară a orientării hotărâte a Albaniei pe calea reformării democratice și a integrării europene.
Numărul mare de demiteri și demisii, produse ca efect al vetting-ului, a demonstrat că percepția publică privind gravitatea răspândirii flagelului corupției în rândul justițiarilor albanezi era, în mare parte, întemeiată. Majoritatea demiterilor prin procesul de vetting au avut la bază cel dintâi criteriu de re-evaluare, și anume justificarea averii deținute; mai exact, majoritatea magistraților au fost demiși pentru ne-declararea exactă a proprietăților, lipsa surselor financiare legitime pentru a justifica averea deținută, și/sau pentru tăinuirea averii. Din numărul total de magistrați supuși re-evaluării, doar circa 40% au fost deocamdată confirmați în funcție.
Vetting-ul din Albania a demonstrat că o reformă drastică a sistemului judiciar, impusă de considerente obiective și imperative, necesită o pregătire temeinică, care implică o evaluare plenară a sistemului judiciar, identificarea deficiențelor sistemice, petrecerea consultațiilor publice și a celor la nivel de experți, operarea modificărilor legislative și, dacă e cazul, și a unor amendamente constituționale, care să asigure baza legală necesară pentru implementarea unui astfel de mecanism extraordinar de re-evaluare.
Totodată, este important să se estimeze din timp, pe cât posibil, care ar putea fi efectul unei atare reforme asupra sistemului judiciar existent, astfel încât să se pregătească din timp, dacă e cazul, cadre noi ce ar putea suplini viitoarele posturi vacante, pentru a se evita un hiatus sau vacuum în justiție, care ar afecta negativ dreptul persoanelor la un proces echitabil.
De asemenea, este crucial ca procesul de vetting să fie urmat și de investigații și cercetări penale, atunci când se întrunesc elementele constitutive ale diferitor categorii de infracțiuni, astfel încât magistrații corupți să fie nu doar demiși din sistem, ci să compară ei înșiși în fața unor instanțe independente și imparțiale pentru a fi trași la răspundere conform legii, mai ales atunci când există probe incontestabile privind săvârșirea actelor de corupție sau a altor infracțiuni conexe. Vetting-ul poate fi un mecanism eficient, dar este la fel de important ca lupta contra corupției să fie susținută și continuată și prin procedee și instituții mai ”tradiționale”, cum sunt organele de urmărire penală și instanțele de judecată de drept comun, inclusiv după finalizarea reformei prin re-evaluare, dacă e să asigurăm o justiție într-adevăr eficientă, independentă, imparțială și integră, pe un termen cât mai îndelungat.
Aceste concluzii și recomandări, care au la bază experiența Albaniei, sunt studiate cu atenție și de alte state din Balcani și din Europa de Est, care la fel planifică reforme în justiție. Sperăm că ele vor fi utile și pentru discuțiile și strategiile de reformare a sistemului de justiție din R. Moldova, bineînțeles cu ajustările de rigoare la contextul specific național.
Laurențiu Hadîrcă, Magistru în drept (LLM), Magistru în relații internaționale (MLitt)
Consilier Juridic Internațional
Operațiunea Internațională de Monitorizare a Procesului de Vetting în Albania
Opiniile exprimate sunt ale autorului și nu reprezintă neapărat poziția OIM sau a UE.
